АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО, АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС
УДК 342.98
В. А. Максимов, О. В. Лунькова
Актуальные аспекты возбуждения производства по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) должностных лиц органов власти и управления
В данной статье рассмотрены актуальные вопросы возбуждения производства по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) должностных лиц органов власти и управления.
Ключевые слова: административное судопроизводство, оспаривание решений, действий (бездействия), должностное лицо органа власти и управления, гражданско-процессуальное право, стадия возбуждения производства по административным делам.
Каждому гражданину РФ в соответствии с ч.1 ст.46 Конституции РФ обеспечено право на судебную защиту его прав и свобод . Судебный порядок защиты граждан, организаций и иных лиц от неправомерных действий (решений, бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих установлен в 22 гл. Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) . Для этого необходимо обратиться с административным исковым заявлением в суд общей юрисдикции. При этом законодатель предложил альтернативный вариант: указанные в законе лица могут оспорить решения и
© Максимов В.А., Лунькова О.В., 2016
действия в порядке подчиненности в вышестоящие органы или у вышестоящего должностного лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров. Данное обращение не является обязательным, но оно позволяет на досудебном уровне урегулировать спор .
Вопросы подсудности разрешены посредством применения следующего правила: административное исковое заявление к органу государственной власти, иному государственному органу, органу местного самоуправления, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, подается в суд по месту их нахождения, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему — по месту нахождения органа, в котором указанные лица исполняют свои обязанности (ч. 1 ст. 22 КАС РФ). В случае если место нахождения не совпадает с территорией, на которую распространяются полномочия или на которой исполняет свои обязанности должностное лицо, то заявление подается в суд, на территории которого данные полномочия распространяются и на которой исполняются обязанности (ч. 2 ст. 22 КАС РФ). Рассмотрение данной категории дел может быть осуществлено на всех уровнях судебной системы, за исключением мировых судей .
Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в суд, если полагают:
• что были нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы;
• были созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов;
• на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Помимо граждан и организации, в ст. 218 КАС РФ говорится об особых субъектах, которые могут обратиться в суд с административным исковым заявлением, также их называют иные лица. Во-первых, это общественная организация, которая может подать такое исковое заявление, если это прямо предусмотрено законом, если полагает, что нарушены или оспорены права, свободы и законные интересы всех членов этого общественного объединения, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. И во-вторых, это органы государственной власти, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации, иные органы, организации и лица, а также прокурор, которые в пределах своих полномочий вправе обратиться в суд с
административными исковыми заявлениями в защиту прав, свобод и закон-
ных интересов иных лиц. Условиями обращения в судебные органы данных субъектов являются: несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействий) нормативному правовому акту, нарушение прав, свобод и законных интересов граждан, организаций, иных лиц, создание препятствий к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или незаконное возложение на них какие-либо обязанностей.
Гражданин (или организация) имеет право выражать свои требования через представителя. Полномочия представителя на подачу административного искового заявления должны быть оформлены в соответствии со ст. 57 КАС РФ. В настоящее время возникают сложности в связи с обязательным наличием у представителя высшего юридического образования. Так, многие представители не знают до сих пор о существовании данной нормы и подают заявление по правилам Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации (далее ГПК РФ) , считая, что они сохранились без изменений в КАС РФ. В случае несоблюдения данного требования, суд оставляет заявление без движения.
В соответствии с положениями гл. 22 КАС РФ могут быть оспорены решения, действия (бездействие):
• федеральных органов государственной власти: представительного (законодательного) органа Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» , указами Президента РФ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, а также территориальных органов, созданных федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий;
• органов государственной власти субъекта Российской Федерации: законодательного (представительного) органа, высшего исполнительного органа и иных органов государственной власти, образуемых в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и на основании нормативного правового акта органа законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации и (или) его высшего должностного лица;
• органов местного самоуправления: представительного органа муниципального образования, местной администрации и иных органов, предусмотренных уставом муниципального образования и обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;
• некоторых других органов и организаций .
К должностным лицам могут быть отнесены, например:
• лица, замещающие государственные должности Российской Федерации (должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов), лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации (должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации), лица, замещающие муниципальные должности (выборные должностные лица местного самоуправления, а также лица, замещающие эти должности по контракту);
• должностные лица службы судебных приставов, исполняющие судебные постановления или постановления иных органов, а также должностные лица службы судебных приставов, обеспечивающие установленный порядок деятельности судов;
• и некоторые другие .
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Обжалование действий должностных лиц органов прокуратуры также регулируется в порядке, установленном гл. 22 КАС РФ. Например, орган или должностное лицо, касательно которых прокурором вынесено представление, полагает, что представление нарушает и (или) оспаривает его права, свободы и (или) законные интересы, создает препятствия к осуществлению его прав, свобод и (или) реализации законных интересов либо возлагает на него незаконно какие-либо обязанности, то они могут обратиться в суд в порядке, предусмотренном гл. 22 КАС РФ, и в ст. 128 КАС РФ отсутствует основание для отказа в принятии данного административного искового заявления.
К органам, организациям, наделенным отдельными государственными или иными публичными полномочиями, относят:
• органы, которые не являются органами государственной власти и органами местного самоуправления, но наделены властными полномочиями в области государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления и принимают решения, носящие обязательный характер для лиц, в отношении которых они вынесены (например, дела об оспаривании решений квалификационных коллегий судей (ст. 26 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации») , решений призывных комиссий (п. 7 ст. 28 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе», ст. 15 Федерального закона «Об альтернативной гражданской службе») ;
• органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, связанные с согласованием и разрешением на размещение, проектирование, строительство, реконструкцию, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию, консервацию и ликвидацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, по мотиву нарушения прав и свобод заявителя, создания препятствия к их осуществлению;
• государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица, нарушающие право граждан и организаций на доступ к информации (п. 6 ст. 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации») ;
• юридические лица и индивидуальные предприниматели, принимающие решения, совершающие действия при осуществлении ими переданных в установленном порядке конкретных государственно-властных полномочий (например, юридические лица и индивидуальные предприниматели, аккредитованные в установленном порядке для выполнения работ по сертификации) .
Для каждой стадии процесса характерны определённые сроки. КАС РФ устанавливает общий срок для обращения с административным исковым заявлением об оспаривании решений, действий должностных лиц органов власти и управления, который составляет три месяца со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов (ч. 1 ст. 219). Также могут быть установлены специальные сроки в отдельных случаях. Так, исковое заявление об оспаривании решения представительного органа муниципального образования о самороспуске или об оспаривании решения представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования может быть подано в суд в течение 10 дней со дня принятия соответствующего решения (ч. 2 ст. 219 КАС РФ) . По аналогии регламентирован десятидневный срок для исковых заявлений о признании незаконными решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя; органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), а также с вынесенным этими органами предупреждением в отношении целей такого публичного мероприятия и формы его проведения (ч. 3, 4 ст. 219 КАС РФ).
Если заявитель пропустил установленный срок обращения в суд, то это не является основанием для отказа в принятии административного искового
заявления к производству суда. Срок можно восстановить, если он пропущен
по уважительной причине, которая выясняется в предварительном судебном заседании или судебном заседании.
В случае выбора заявителем вышестоящей организации как места рассмотрения дела, несвоевременное рассмотрение или нерассмотрение жалобы вышестоящим органом, вышестоящим должностным лицом является уважительной причиной пропуска срока обращения в суд (ч. 6 ст. 219 КАС РФ). В связи с этим в административном исковом заявлении необходимо указывать сведения о подаче в вышестоящий в порядке подчиненности орган или вышестоящему в порядке подчиненности лицу жалобы по тому же предмету, который указан в подаваемом административном исковом заявлении, дату ее подачи, результат рассмотрения (п. 9 ч. 2 ст. 220 КАС РФ).
Основанием для отказа в удовлетворении административного иска является пропуск срока обращения в суд без уважительной причины, а также невозможность восстановления пропущенного (в том числе по уважительной причине) срока обращения в суд (ч. 8 ст. 219 КАС РФ).
К административному исковому заявлению предъявляются общие требования (ч. 1; п. 1, 2, 8, 9 ч. 2 и ч. 6 ст. 125 КАС РФ). Но помимо этого, нужно с учетом специфики данных дел в заявлении указывать ряд дополнительных сведений, например: наименование, номер, дату принятия оспариваемого решения, дату и место совершения оспариваемого действия (бездействия); в чем заключается оспариваемое бездействие (от принятия каких решений либо от совершения каких действий в соответствии с обязанностями, возложенными в установленном законом порядке, уклоняются орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), иные известные данные в отношении оспариваемых решения, действия (бездействия) и ряд других . В исковом заявлении должно быть прописано требование о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями (п. 10 ч. 2 ст. 220 КАС РФ).
Помимо документов, которые надо прилагать к административному исковому заявлению в соответствии с общими требованиями ст. 126 КАС РФ, необходимо приложить к нему и дополнительные документы, например копию ответа из вышестоящего в порядке подчиненности органа или от вышестоящего в порядке подчиненности лица, в случае рассмотрения таким органом или лицом жалобы по тому же предмету, который указан в подаваемом административном исковом заявлении.
Решение о принятии административного искового заявления к производству суда рассматривается судьей единолично в течение трех дней со дня
поступления административного искового заявления в суд. При этом судья выносит определение, на основании которого в суде первой инстанции возбуждается производство по административному делу. В определении обязательно должны быть указаны номера телефонов и факсов суда, его почтовый адрес, адрес официального сайта суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, адрес электронной почты суда, по которым лица, участвующие в деле, могут направлять и получать информацию об административном деле, и другие сведения.
При принятии административного искового заявления к производству судебный орган, не позднее следующего рабочего дня после дня вынесения определения, отправляет копии соответствующего определения лицам, участвующим в деле. Но исключение составляют определения о принятии к производству суда административного искового заявления о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), а также с вынесенным этими органами предупреждением в отношении целей такого публичного мероприятия и формы его проведения, копии которых суд направляет лицам, участвующим в деле, в день вынесения данного определения с использованием способов, позволяющих обеспечить скорейшую доставку этих копий (ч.4 ст.222 КАС РФ). Административному ответчику вместе с копией данного определения должны быть направлены копии административного искового заявления и приложенных к нему документов, если копии этого заявления и документов не были переданы в соответствии с ч. 7 ст. 125 настоящего Кодекса.
Статья 222 КАС РФ предусматривает такое действие, как отказ в принятии заявления. Процессуальное значение отказа в принятии искового заявления заключается в препятствии повторному обращению заявителя в суд с административным иском к тому же административному ответчику, о том же предмете и по тем же основаниям. Основания для отказа являются общими для всех административных исков и они прямо закреплены в ч. 1 ст. 128 КАС РФ:
1) административное исковое заявление не подлежит рассмотрению и разрешению судом в порядке административного судопроизводства, поскольку это заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке, в том числе судом в порядке гражданского или уголовного судопроизводства либо арбитражным судом в порядке, предусмотренном арбитражным процессуальным законодательством;
2) административное исковое заявление подано в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица органом государственной власти, иным государственным органом, органом местного самоуправления, организацией, должностным лицом либо гражданином, которым данным Кодексом или другими федеральными законами не предоставлено такое право;
3) из административного искового заявления не следует, что этими решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца;
4) имеется вступившее в законную силу решение суда по административному спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям, определение суда о прекращении производства по данному административному делу в связи с принятием отказа административного истца от административного иска, утверждением соглашения о примирении сторон или имеется определение суда об отказе в принятии административного искового заявления. Суд отказывает в принятии административного искового заявления об оспаривании решений, действий (бездействия), нарушающих права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, если имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по административному иску о том же предмете;
5) имеются иные основания для отказа в принятии административного искового заявления, предусмотренные положениями КАС РФ.
В данном перечне особое внимание стоит обратить на возможность превентивного решения вопроса — на этапе принятия заявления — о том, что права и свободы заявителя не затронуты (п. 3), и в свою очередь, возможность заключить мировое соглашение (п. 4).
Следует отметить, что отказ в приятии заявления ранее был предусмотрен в ГПК РФ, однако в АПК РФ в принципе такая норма не была предусмотрена и не предусмотрена сейчас. Содержание в КАС РФ отказа в принятии заявления и аналогичное основание для такого отказа свидетельствуют о сохранении традиции именно ГПК РФ.
Возвращение и оставление без движения искового заявления о признании незаконными решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, осуществляется по общим правилам, предусмотренным соответствующими статьями КАС РФ (ч. 1 ст.129 и ч.1 ст. 130).
Таким образом, стадия возбуждение производства по делам об оспаривании решений, действий должностных лиц органов власти и управления характеризуется определёнными субъектами, сроками и определёнными процессуальными решениями. Часть из них регламентируется общими пра-
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
вилами административного судопроизводства, другая же имеет свои специфические особенности в связи с рассматриваемой категорией дел. К ним относится, например, срок для обращения с административным исковым заявлением, дополнительные к обычным сведения, указываемые в административном исковом заявлении, и некоторые другие.
Список литературы
6. О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих: постановление Пленума Верховного суда РФ от 10 февр. 2009 г. № 2 // Вестн. Верховного суда РФ. -2009. — № 4.
7. Об альтернативной гражданской службе: федер. закон от 25.07.2002 № 113-ФЗ (ред. от 25.11.2013) // СЗ РФ. — 29.07.2002. — № 30. — Ст. 3030.
10. Рыжаков А.П. Постатейный комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации // КонсультантПлюс: справ.-правовая система, 2016.
Отличие КАС РФ от ГПК РФ и АПК РФ
Нормы КАС РФ, устанавливающие подведомственность и подсудность административных дел, в целом вполне соотносимы с аналогичными нормами подразд. III разд. II ГПК РФ, которые до 15 сентября 2015 г. применялись к делам, возникающим из публичных правоотношений.
Большинство и других процессуальных правил без существенных изменений перенесены в КАС РФ из ГПК РФ.
Из АПК РФ также заимствованы некоторые нормы, в том числе правила освобождения от доказывания обстоятельств, признанных сторонами.
Из нововведений следует отметить следующие. Для инициирования судебного разбирательства нужно обратиться в суд с административным исковым заявлением (а не с заявлением или исковым заявлением, как было ранее).
Закреплена возможность извещать и вызывать участвующих в деле лиц, свидетелей, экспертов, специалистов и переводчиков СМС-сообщениями, при условии соблюдения правил, предусмотренных статьей 96 КАС РФ).
Новеллой является установление обязанности для административного истца, обладающего государственными полномочиями, направлять лицам, участвующим в деле, копии административного искового заявления.
С 15.09.2016 предусмотрена возможность подачи искового заявления с использованием сети Интернет, путем заполнения специальной формы на сайте суда.
КАС РФ расширены возможности совместного участия истцов в рассмотрении административных дел; определена процедура обращения в суд с коллективным административным исковым заявлением; для целей оспаривания НПА установлена обязанность лица без высшего юридического образования нанимать юристов; установлены меры предварительной защиты и условия их применения; установлены сокращенные сроки принятия и рассмотрения исковых заявлений и жалоб.
С 15 сентября 2015 года вступил в силу Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ), в соответствии с положениями которого стали рассматриваться определенные категории дел, в том числе административные дела об оспаривании нормативных правовых актов.
Одним из новшеств, в частности, стало установленное частью 1 статьи 55 КАС РФ правило о представителе лица, участвующего в административном деле, которым теперь может быть только адвокат или иное лицо, обладающее полной дееспособностью, не состоящее под опекой или попечительством и имеющее высшее юридическое образование. При этом, адвокат должен представить суду документы, удостоверяющие статус адвоката в соответствии с федеральным законом и его полномочия, а иные представители — документы о высшем юридическом образовании, а также документы, удостоверяющие их полномочия.
Кроме того, Кодексом предусмотрено, что при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в судах субъектов Российской Федерации и в Верховном Суде Российской Федерации граждане, участвующие в деле и не имеющие высшего юридического образования, ведут дела через представителей, отвечающих требованиям, предусмотренным ст.55 КАС РФ.
В судебной практике стали возникать спорные ситуации: может ли гражданин, не имеющий высшего юридического образования обратиться в суд с административным иском об оспаривании нормативного правового акта?
Не так давно точку в этом вопросе поставил Верховный Суд Российской Федерации, который рассмотрел и удовлетворил кассационную жалобу административного истца.
Гражданин обратился в областной суд с административным иском о признании решения Совета депутатов муниципального образования незаконным.
Определением суда первой инстанции, административное исковое ‘</ заявление оставлено без движения, истцу предложено представить документ, подтверждающий наличие у него высшего юридического образования.
Определением суда первой инстанции, оставленным без изменения судом апелляционной инстанции, административное исковое заявление возвращено.
Суды первой и апелляционной инстанции указали, что административный истец не устранил все обстоятельства, послужившие основанием для оставления административного искового заявления без движения, поскольку это заявление подписано гражданином и подано им без приложения документа, подтверждающего наличие у него высшего юридического образования.
Также суд указал, что ордер адвоката, выданный коллегией адвокатов для представления интересов истца, не устраняет выявленные недостатки, поскольку административный иск подан и подписан лично гражданином, а не его представителем.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не согласилась с актами нижестоящих судов и отменила их, указав следующее.
Согласно ч. 1 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
В части 9 ст. 208 КАС РФ определено, что при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, суде автономного округа, в Верховном Суде Российской Федерации граждане, участвующие в деле и не имеющие высшего юридического образования, ведут дела через представителей, отвечающих требованиям, предусмотренным ст. 55 названного кодекса.
На основании ч. 1 ст. 125 КАС РФ административное исковое заявление подается в суд в письменной форме в разборчивом виде и подписывается с указанием даты внесения подписей административным истцом и (или) его представителем при наличии у последнего полномочий на подписание такого заявления и предъявление его в суд.
Согласно п. 5 ч. 1 ст. 126 КАС РФ к административному исковому заявлению прилагается доверенность или иные документы, удостоверяющие полномочия представителя административного истца, документ, подтверждающий наличие у представителя высшего юридического образования, если административное исковое заявление подано представителем.
При этом, законодательство об административном судопроизводстве не устанавливает требование о том, что административное исковое заявление об оспаривании нормативного правового акта должно быть подписано только лицом, имеющим высшее юридическое образование (самим административным истцом или его представителем).
Таким образом, допускаются подписание и подача административного искового заявления в суд непосредственно административным истцом, не имеющим высшего юридического образования, тогда как дальнейшее ведение административного дела в суде осуществляется через представителя, имеющего такое образование.
Принимая во внимание, что при таких обстоятельствах правовые основания для возвращения административного искового заявления гражданина отсутствовали, Верховный Суд Российской Федерации отменил определения суда первой и апелляционной инстанции и направил административный исковой материал в суд первой инстанции для рассмотрения со стадии принятия административного искового заявления к производству суда.