Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 (ред. от 19.12.2013) «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»
15. В соответствии с частью 3 статьи 2.1 КоАП РФ в случае совершения юридическим лицом административного правонарушения и выявления конкретных должностных лиц, по вине которых оно было совершено (статья 2.4 КоАП РФ), допускается привлечение к административной ответственности по одной и той же норме как юридического лица, так и указанных должностных лиц.
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.10.2006 N 18 (ред. от 09.02.2012) «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»
Должностными лицами, которые могут быть привлечены к административной ответственности за правонарушения в области предпринимательской деятельности, исходя из положений, закрепленных в примечании к статье 2.4 КоАП РФ, являются совершившие такие правонарушения руководители и иные работники организаций в связи с выполнением ими организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, а также приравненные к ним индивидуальные предприниматели постольку, поскольку главой 14 КоАП РФ не предусмотрено иное (часть 4 статьи 14.1, часть 2 статьи 14.4, часть 1 статьи 14.25 КоАП РФ). К должностным лицам относятся и лица, находящиеся в трудовых отношениях с индивидуальными предпринимателями, осуществляющие указанные выше функции.
<Письмо> ФСС РФ от 29.03.2013 N 15-03-11/08-3737 «О работе по привлечению должностных лиц страхователей и банков к административной ответственности»
Должностные лица на основании статьи 2.4 КоАП подлежат административной ответственности в случае совершения ими административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.
Согласно нормам указанной статьи должностное лицо — лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное.
Приказ Минприроды России от 28.12.2015 N 565 (ред. от 03.04.2017) Об утверждении форм, содержания и порядка представления отчетности об осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений
173. Лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившие административные правонарушения, несут административную ответственность как должностные лица в соответствии со статьей 2.4 КоАП.
174. В графах 1, 2 и 3 указываются сведения о количестве находящихся в производстве на 01.01 отчетного года дел об административных правонарушениях в отношении соответственно граждан, должностных лиц, юридических лиц и по которым на 01.01 отчетного года не вынесено постановление или определение. Показатели граф 1 — 3 заполняются в отчете за первое полугодие и остаются без изменений в отчете за второе полугодие.
<Письмо> ФАС России от 24.12.2015 N ИА/74666/15 «О применении «четвертого антимонопольного пакета»
Примечание к статье 2.4 КоАП РФ дополняется положением о том, что к административной ответственности в качестве должностных лиц помимо лиц, допускающих нарушения при закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц и при закупках для обеспечения государственных и муниципальных нужд, могут также быть привлечены лица, допускающие нарушения при осуществлении функций по организации и проведению обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, в том числе члены конкурсной комиссии, аукционной комиссии, совершившие административные правонарушения, предусмотренные статьей 7.32.4 КоАП РФ.
<Письмо> ФАС России от 28.12.2015 N АЦ/75923/15 <О применении Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ и статьи 7.32.3 КоАП РФ>
В соответствии со статьей 2.4 КоАП лица, осуществляющие функции по организации и осуществлению закупок в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, в том числе члены комиссии по осуществлению закупок, совершившие административные правонарушения, предусмотренные статьей 7.32.3, частью 7.2 статьи 19.5, статьей 19.7.2-1 настоящего Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица.
Приказ ФМС России от 08.11.2010 N 400 (ред. от 13.07.2015) «По делопроизводству в системе ФМС России» (вместе с «Инструкцией по делопроизводству в системе ФМС России»)
<*> Должностное лицо — лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, ст. 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, N 1, ст. 1.
Указание ФССП России от 11.09.2015 N 2-у «По организации работы по внесению в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представлений о принятии мер по устранению причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению»
При определении должностного лица как субъекта правонарушения необходимо руководствоваться положениями статьей 2.4, 2.5, 24.5, 28.9 КоАП РФ.
Для выявления административных правонарушений, предусмотренных статьей 19.6 КоАП РФ, необходимо организовать учет сведений о внесенных Представлениях, организациях и должностных лицах, в адрес которых направлены Представления, сроках рассмотрения Представлений, установленных частью 2 статьи 29.13 КоАП РФ, а также получение ответов на них.
Определение Конституционного Суда РФ от 19.11.2015 N 2726-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Штеренгарца Евгения Рафаиловича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 32.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»
В соответствии со статьей 2.1 КоАП Российской Федерации административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (часть 1); юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых указанным Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2); назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо (часть 3). Данный Кодекс предусматривает также, что административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей (статья 2.4).
<Письмо> Роспотребнадзора от 22.09.2005 N 0100/7716-05-32 «О применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»
В соответствии с ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ в случае совершения юридическим лицом административного правонарушения и выявления конкретных должностных лиц, по вине которых оно было совершено (см. примечание к ст. 2.4 Кодекса), допускается привлечение к административной ответственности по одной и той же норме как юридического лица, так и соответствующего должностного лица. Причем, поскольку КоАП РФ не предусматривает в данном случае каких-либо ограничений при назначении административного наказания, к юридическому и должностному лицу может быть применена любая мера наказания в пределах санкции соответствующей статьи.
Согласно ч. 4 ст.21 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее — УПК) требования, поручения и запросы руководителя следственного органа, следователя, органа дознания и дознавателя, предъявленные в пределах их полномочий, установленных УПК, обязательны для исполнения всеми учреждениями, предприятиями, организациями, должностными лицами и гражданами.
Реализация указанных полномочий обеспечена ответственностью, установленной в ст. 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, в виде наложения административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц — от двух тысяч до трех тысяч рублей либо дисквалификации на срок от шести месяцев до одного года; на юридических лиц — от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей либо административного приостановления деятельности на срок до девяноста суток.
В силу примечания к указанной статье ее положения не распространяются на урегулированные уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации отношения, связанные с осуществлением прокурором надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.
Рассмотрение дел об административных правонарушениях данной категории отнесено к исключительной компетенции судей (часть 1 статьи 23.1 КоАП). Правом составления протоколов об административных правонарушениях по статье 17.7 КоАП наделены должностные лица органов внутренних дел (полиции) (пункт 1 части 2 статьи 28.3 КоАП), войск национальной гвардии Российской Федерации (пункт 103 части 2 статьи 28.3 КоАП), военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации (пункт 109 части 2 статьи 28.3 КоАП), федеральных органов исполнительной власти, их структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов, уполномоченных осуществлять производство по делам об административных правонарушениях в соответствии с КоАП (абзац второй части 3 статьи 28.3 КоАП), а также должностные лица органов и учреждений уголовно-исполнительной системы (пункт 5 части 5 статьи 28.3 КоАП) и прокурор (статья 28.4 КоАП).
Усиление административной ответственности за совершение правонарушений требует достаточных обоснований, сформированных на результатах анализа статистических сведений о совершаемых правонарушениях и причинах увеличения их числа, в том числе данных о недостаточной эффективности действующих норм.
Кроме того, статьей 294 УК закреплена ответственность за воспрепятствование осуществлению правосудия и производству предварительного расследования.
Ответ прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе О.Е. Никоноровой:
Согласно статье 2.4 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.
Согласна административному законодательству, под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации, арбитражные управляющие, члены советов директоров (наблюдательных советов), коллегиальных исполнительных органов (правлений, дирекций), счетных комиссий, ревизионных комиссий (ревизоры), ликвидационных комиссий юридических лиц и руководители организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов других организаций, физические лица, являющиеся учредителями (участниками) юридических лиц, руководители организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов организаций, являющихся учредителями юридических лиц.
Лица, осуществляющие функции члена комиссии по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, контрактные управляющие, работник контрактной службы, лица, осуществляющие функции по организации и осуществлению закупок в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, в том числе члены комиссии по осуществлению закупок, лица, осуществляющие функции по организации и проведению обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, в том числе члены конкурсной комиссии, аукционной комиссии, лица, осуществляющие деятельность в области оценки пожарного риска (аудита пожарной безопасности), физические лица, осуществляющие деятельность в области проведения экспертизы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Статус должностного лица. Публичные и частноправовые должностные лица
Физические лица, наделенные государственно-властными полномочиями или осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность в негосударственных органах, организациях, учреждениях, относятся к должностным лицам. Для взаимоотношений должностного лица характерна служебная соподчиненность: должностное лицо определяет меру легитимного поведения других участников правоотношения и обязано исполнять правомерные требования вышестоящего начальника. Должностное лицо вправе устанавливать и изменять права и обязанности, что и приводит к возникновению или прекращению административных отношений в сферах государственной, муниципальной или частноправовой деятельности. Таким образом, статус должностного лица распространяется на любое физическое лицо публичного или частного права, действия которого влекут за собой возникновение, приостановление, изменение или прекращение юридически значимых событий и обстоятельств (т.е. юридических фактов).
Статус должностного лица обусловлен правовой регламентацией его полномочий и не зависит от их объективной реализации. Должностное лицо в зависимости от существа административного отношения вправе осуществлять вверенные ему права и обязанности либо воздерживаться от таких действий. Отождествление публичной и частноправовой деятельности, отнесенной к ведению должностного лица, характерно только для административного права: должностное лицо в уголовном праве наделено только публичными полномочиями (прим. 1 к ст. 285 УК).
Должностные лица различаются в зависимости от содержания их публичных обязанностей. Должностное лицо, наделенное организационно-распорядительными или административно-хозяйственными обязанностями по специальному полномочию, исполняет функции, возложенные на него законом, нормативным актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица. Специальные полномочия, определяющие статус должностного лица, ограничены сроком государственно-служебных обязанностей либо они прекращаются в момент исполнения служебного поручения, возложенного на него нормативным актом или распоряжением.
К должностным лицам, наделенным публичными административными обязанностями, относятся государственные и муниципальные служащие. Административные обязанности должностного лица распространяются на подчиненных ему государственных и муниципальных служащих, а также на лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. Указанные должностные лица вправе принимать решения, обязательные для исполнения гражданами и организациями независимо от формы собственности и ведомственной подчиненности. Должностные лица органов местного самоуправления также наделены властными административными обязанностями, однако они вправе их осуществлять в исполнительно-распорядительных муниципальных (негосударственных) органах. Таким образом, возложенные на них обязанности не относятся к государственно-властным обязанностям.
К должностным лицам публичного права относятся лица, осуществляющие властные административные обязанности в государственных и муниципальных органах. Физические лица коммерческих, некоммерческих организаций, наделенные административными обязанностями, относятся к должностным лицам частного права. Должностные лица частного права, так же как и должностные лица государственных и муниципальных органов, наделены распорядительными полномочиями, но такие полномочия не являются властными, хотя они и обязательны для исполнения подчиненными им лицами, т.е. лицами, находящимися с ними в трудовых отношениях. Должностные лица частного права осуществляют коммерческую деятельность, что невозможно для лиц, наделенных публичными правомочиями.
Действующее право допускает различия в правовом положении должностных лиц федеральных органов государственной власти и государственных органов субъектов РФ. В последнем случае такие лица занимают должности, установленные только конституциями и уставами субъектов Федерации.
Применительно к сфере деятельности негосударственных организаций (кроме муниципальных) действующее законодательство устанавливает статус должностных лиц, постоянно, временно либо по специальному полномочию выполняющих управленческие функции в коммерческой или некоммерческой организации. Содержание управленческих функций этих лиц совпадает с содержанием полномочий, предусмотренных для должностных лиц государственных и муниципальных органов, такие лица наделены организационно-распорядительными или административно-хозяйственными обязанностями.
Должностные лица должны быть дееспособными гражданами, т.е. обладать возможностью своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их. Такие граждане вправе вступать в обязательственно-правовые отношения, обладать имущественными и личными неимущественными правами. Возрастной критерий дееспособности не обязательно связан с достижением 18 лет. Гражданин, не достигший указанного возраста, может быть признан дееспособным лицом в силу п. 2 ст. 21 ГК и тем самым обладать статусом должностного лица предприятия, организации, учреждения любой негосударственной формы собственности. Однако обретение такого статуса несовершеннолетними гражданами в сфере публичных отношений существенно ограничено. Например, правом поступления на государственную службу обладают граждане, достигшие 18-летнего возраста, владеющие государственным языком и имеющие профессиональное образование.
Властные полномочия государственного служащего заключены в реализации организационно-распорядительных и административно-хозяйственных обязанностей, следовательно, такой служащий обладает также и статусом должностного лица. Осуществляя от имени и по поручению соответствующего министерства (ведомства) вверенные им публичные полномочия, должностные лица содействуют возникновению, изменению, приостановлению или прекращению административных отношений.
Дефиниция должностного лица, установленная ст. 2.4 КоАП, базируется на синтезе двух определений, установленных соответственно в ст. 201 и 285 УК: лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной организации, и должностного лица.
Таким образом, в отличие от УК, в КоАП дано единое обобщающее понятие должностного лица. Тем самым предпринята попытка устранить логическое несоответствие статуса должностного лица в сферах частного и публичного права.
Должностные лица подлежат административной ответственности только в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими своих обязанностей (см. абз. 1 ст. 2.4 КоАП). Должностное лицо сохраняет свой юрисдикционный статус применительно к своей профессиональной деятельности, при совершении должностным лицом нарушений общественного порядка (например, мелкого хулиганства или незаконного распития пива и спиртных напитков, см. соответственно ст. 20.1, 20.20 КоАП) не принимается во внимание должностной статус нарушителя, последний привлекается к ответственности на общих основаниях с другими физическими лицами.
Административная ответственность за проступки должностных лиц предусмотрена также отдельными федеральными законами, например, в ст. 289-306 БК, определяющих виды правонарушений бюджетного законодательства, понятие «должностное лицо» не упоминается, однако правонарушителями в указанных случаях являются лица, наделенные государственно-властными полномочиями, руководители хозяйственных и муниципальных органов и иные лица, осуществляющие функции должностных лиц в том смысле, как это предусмотрено дефиницией должностного лица, содержащейся в прим. 1 к ст. 285 УК.
В зависимости от целей и предназначения деятельности выделяются публичные и частноправовые лица. К публичным должностным лицам относятся должностные лица государственных, муниципальных органов, специальных публичных органов (Банка России, Счетной палаты, Следственного комитета РФ), должностные лица публичных некоммерческих организаций — государственных корпораций, государственных компаний, бюджетных, автономных и казенных учреждений, саморегулируемых организаций, а также должностные лица публичных коммерческих организаций — открытых акционерных обществ с государственным участием, государственных и муниципальных унитарных предприятий. Должностные лица частного права действуют в коммерческих организациях, основной целью которых является извлечение прибыли, а также в некоммерческих организациях, предназначенных для осуществления непубличной деятельности.
Статус частноправовых должностных лиц обусловлен их процессуальными правами и обязанностями как субъектов административных правонарушений. Общественная опасность правонарушений, совершенных частноправовыми должностными лицами, как правило, превышает вред (ущерб), причиняемый правоохраняемым интересам лицом, не наделенным должностными полномочиями, поэтому КоАП устанавливает для должностных лиц более обременительные штрафные санкции в сравнении с иными нарушителями — физическими лицами. Таким образом, юрисдикционная значимость частноправовых должностных лиц обусловлена:
- а) презумпцией значимости причиняемого ими вреда (ущерба);
- б) наделением их дополнительными правами и обязанностями в случаях, специально предусмотренных КоАП;
- в) распространенностью совершаемых ими правонарушений.
Относительно последнего из указанных критериев следует отметить специфику субъектного состава КоАП: почти всегда санкции статей Кодекса устанавливают ответственность для частноправовых должностных лиц, например, публичные должностные лица являются субъектами административных правонарушений, предусмотренных ст. 14.9 (ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления), ч. 1, 2 ст. 14.25 (нарушение законодательства о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей), ч. 3 ст. 14.32 (заключение ограничивающего конкуренцию соглашения, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий), ч. 2 ст. 14.35 (нарушение законодательства о государственном кадастровом учете недвижимого имущества), ст. 19.74 КоАП (непредставление сведений либо несвоевременное представление сведений о заключении государственного или муниципального контракта либо о его изменении, исполнении или расторжении в федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, уполномоченные на ведение реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов).
Законодательство субъектов РФ устанавливает ответственность публичных лиц только в исключительных случаях, например, в соответствии с КоАП города Москвы административная ответственность только для публичных должностных лиц предусмотрена при совершении проступков, установленных ст. 7.27 (несоблюдение организациями лимитов энергопотребления), ст. 7.29 (нарушение порядка декларирования энергопотребления). Применительно к этим составам к субъектам административных правонарушений относятся также и публичные юридические лица, созданные в организационноправовой форме государственного учреждения или государственного унитарного предприятия, должностные лица государственных организации-нарушителей в этих случаях могут быть привлечены к ответственности независимо от квалификации корпоративного правонарушения (см. ч. 3 ст. 2.1 КоАП). Привлечение к ответственности публичных организаций в соответствии с КоАП и КоАП города Москвы возможно только в указанных случаях, при этом КоАП и КоАП города Москвы не предусматривают ответственность государственных или муниципальных органов. Таким образом, общая тенденция федеральных и московских законодателей квалифицировать по преимуществу проступки частноправовых субъектов остается незыблемой. Характерно, что примечанием к ст. 2.4 КоАП установлены квалифицирующие признаки частноправовых и публичных должностных лиц, однако, как было указано выше, последние значительно реже привлекаются к административной ответственности.
Санкции за налоговые правонарушения чаще применяются к должностным лицам коммерческих организаций. Санкции, определенные БК и НК, в отличие от КоАП, не предусматривают дифференциации наказаний, совершенных должностными лицами и лицами, не наделенными правомочием должностного лица: при выявлении обстоятельств, отягчающих ответственность за совершение налогового правонарушения, принимается во внимание лишь повторное совершение указанного проступка лицом, к которому уже были применены налоговые санкции.
Административная ответственность должностных лиц в соответствии с КоАП, как правило, является следствием противоправного бездействия: нарушитель не соблюдает своих должностных обязанностей либо уклоняется от их исполнения, допуская тем самым наступление общественно опасных последствий.