Ненормативный акт общего характера — разновидность правового акта, не содержащего норм права, представляющего собой одностороннее волевое властное действие государственного органа исполнительной власти или его должностного лица, обеспечивающее реализацию правовых норм в связи с конкретными обстоятельствами. Ненормативный акт общего характера вызывает возникновение, изменение или прекращение конкретных правоотношений, прав и обязанностей всех лиц, связанных с конкретными обстоятельствами.
Ненормативный акт общего характера иногда называют сокращенно как НАОХ.
Разъяснение
Ненормативный акт общего характера представляет собой результат реализации норм права.
Примеры НАОХ
Решение органа власти об амнистии
Приказ о проведении профилактических прививок
Решение налогового органа по результатам налоговой проверки
В учебнике «ОБЩАЯ ТЕОРИЯ ПРАВА», Под общей редакцией доктора юридических наук, профессора А.С. Пиголкина, Москва, Издательство МГТУ им. Н. Э. Баумана 1996, разъясняется:
«… от норм права следует отличать ненормативные акты общего характера. Они создают целую серию правоотношений, в их исполнении участвуют многие субъекты права, но они исчерпываются однократным исполнением (например, решение органа власти об амнистии, приказ о проведении профилактических прививок и т.п.).».
Статья 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) определяет, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
На сайте ФНС России разъясняется:
Исходя из общей теории государства и права под актом ненормативного характера подразумевается документ, составленный по установленным федеральным законодательством или ведомственными нормативными актами правилам и содержащий властное предписание государственных органов, органов местного самоуправления на совершение определенных юридически значимых действий, адресованное одному или нескольким субъектам (например, решение налогового органа о привлечении к ответственности).
В отличие от нормативного правового акта (документ, который содержит обязательные правила поведения для неограниченного круга лиц, рассчитанный на неоднократное применение) ненормативный правовой акт обязателен для исполнения только конкретными лицами, которые в нем указаны. Зачастую ненормативный правовой акт также называют правовым актом индивидуального характера.
Индивидуальный характер ненормативного акта обусловлен его правоприменительным свойством, то есть его действие направлено на конкретное лицо или группу лиц, акт принимается для урегулирования конкретного отношения.
Действие ненормативного акта исчерпывается его исполнением. В отличие от нормативных актов ненормативные акты не содержат правовых норм и не направлены на неоднократное применение.
Можно сформулировать следующие отличительные признаки ненормативного правового акта:
— ненормативные акты не устанавливают общих норм поведения, носят индивидуальный, определенный характер. Они принимаются во исполнение закона или иных норм права по организационно-распорядительным вопросам;
— властное предписание, содержащееся в ненормативном акте, направлено на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определенных лиц;
— обязательность исполнения властного предписания – один из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта;
— ненормативные акты принимаются государственными органами в инициативном порядке, поэтому носят односторонний характер;
— форма ненормативного акта, как правило, определяется соответствующим нормативным актом, но может быть и не определена. В силу этого форма ненормативного правового акта не является необходимым признаком при его квалификации.
Предметом разбирательства при оспаривании ненормативных актов являются конфликты, возникающие в связи с отношениями субординации, то есть власти и подчинения.
При этом, ненормативный правовой акт может быть оспорен не только лицом, которому он адресован, но и лицом, чьи права нарушены принятием этого акта, в случае, если, по мнению заявителя, такой ненормативный правовой акт незаконно возлагает какие-либо обязанности либо создает препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Советуем прочитать
Нормативный правовой акт — письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм.
Норма права — это закрепленное в нормативном акте общеобязательное правило поведения, исполнение которого обеспечивается силой государства
Индивидуальный правовой акт — разновидность правового акта, не содержащего норм права, представляющего собой одностороннее волевое властное действие государственного органа исполнительной власти или его должностного лица, обеспечивающее реализацию правовых норм в связи с конкретным делом.
В конце июля Высший арбитражный суд не был скуп на разъяснения вопросов, возникающих в судебной практике при рассмотрении различных категорий дел. Судьи приняли целых пакет подобных разъяснений, в том числе по спорам о достоверности адреса юридического лица (см. «ЭЖ», 2013, № 32, с. 05) и взыскании убытков с руководителя организации (см. «ЭЖ», 2013, № 33, с. 05), а также масштабные разъяснения о применении положений части первой Налогового кодекса (см. в одном из ближайших номеров «БП»). Кроме того, Пленум рассказал, по каким критериям судам нужно идентифицировать нормативные акты и как разрешать дела о признании их недействующими.
Несколько дней назад на сайте ВАС РФ www.arbitr.ru был опубликован текст постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» (далее — постановление № 58). Проект этого постановления был обнародован еще в марте, однако в процессе доработки подвергся серьезным изменениям. Во многом они были обусловлены тем, что в нормы АПК РФ, как раз касающиеся рассмотрения арбитражными судами дел об оспаривании нормативных актов, были внесены изменения (Федеральный закон от 07.06.2013 № 126-ФЗ). А именно, была сужена подведомственность таких дел арбитражному суду путем указания на необходимость специальной оговорки в федеральном законе.
Понятие нормативного акта из теории закрепили в практике
АПК РФ закрепляет за арбитражными судами рассмотрение дел по заявлениям об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если рассмотрение таких дел в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражного суда (п. 1.1 ч. 1 ст. 29 АПК РФ). Однако в законодательстве нет понятия нормативного правового акта, это научная категория. В постановлении № 58 судьи решили закрепить его на уровне разъяснений; предложенное для использования судами определение этого термина хорошо знакомо юристам еще из курса теории государства и права. Так, по мнению Пленума ВАС РФ, под нормативным правовым актом следует понимать акты, принятые органом государственной власти, местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, содержание которых составляют правовые нормы (правила поведения), рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которыми вводятся в действие, изменяются или отменяются действующие правовые нормы. В том числе к нормативным актам относятся и акты, правовые нормы в которых содержатся не в основном тексте, а в приложении, утвержденном таким актом (п. 1 постановления № 58).
Стоит отметить, что проблема дефиниции нормативных актов отнюдь не выдуманная, зачастую этот вопрос становится главным при рассмотрении дела. И не раз правовые акты, которые по своему статусу к нормативным никак относиться не должны, суды признавали таковыми (решение ВАС РФ от 28.06.2012 № ВАС-4569/12 «Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим абзаца пятого письма Минфина России от 05.09.2006 № 03-06-02-02/120»), а при наличии оснований признавали и недействующими (см., например, решение ВАС РФ от 29.11.2012 № ВАС-13840/12 «О признании не соответствующим НК РФ Письма Минфина России от 04.04.2012 № 03-03-10/34 «О замене письма ФНС России от 26.06.2012 № ЕД-4-3/10420@»»).
Решение об утверждении индивидуального тарифа на электроэнергию может оказаться нормативным
По сравнению с первоначальным текстом проекта в постановлении № 58 намного конкретнее изложены рекомендации судам по поводу отдельных видов правовых актов: относятся ли они к нормативным в принципе и относится ли их оспаривание к подведомственности государственного арбитража. В частности, акты органов власти и иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории (охранных, защитных зон), о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд Пленум ВАС РФ отнес к ненормативным правовым актам (п. 1.1 постановления № 58). Оспорить такие акты можно в порядке главы 24 АПК РФ, в то время как оспариванию нормативных актов посвящена глава 23 АПК РФ. Заметим, что в тексте проекта все перечисленные акты были отнесены к числу нормативных, хотя предложение об их ненормативном статусе тоже было изложено в качестве альтернативного варианта. Как видим, он и попал в официальные разъяснения для нижестоящих судов.
В процессе доработки проекта были заметно скорректированы и разъяснения, касающиеся актов в сфере установления тарифов на электроэнергию. Изначально они ограничивались оговоркой о том, что решения уполномоченного органа государственной власти в области государственного регулирования тарифов на услуги по передаче электроэнергии, в том числе об утверждении индивидуальных тарифов, являются нормативными актами. Теперь же Пленум ВАС РФ расширил границы судебного усмотрения в данном вопросе. По общему правилу решения об утверждении тарифов для конкретного субъекта или объекта (или содержащие иные конкретизирующие признаки) судам следует рассматривать как ненормативные. Но если суд установит, что такие акты распространяются на неопределенный круг лиц, он может признать их нормативными (п. 1.2 постановления № 58). Соответственно, и процедура оспаривания такого акта будет иной.
Dura lex sed lex, в том числе при обжаловании нормативных актов
Как было сказано выше, некоторые новые положения в постановление № 58 были внесены из-за поправок в АПК РФ в части сужения подведомственности споров рассматриваемой категории арбитражным судам. Потому при решении вопроса о приеме поступившего заявления к производству суды будут тщательно проверять, есть ли соответствующее дозволение в законе или нет. Если выяснится, что такого федерального закона, который относил бы вопрос об оспаривании нормативного акта к подведомствености арбитражного суда, не имеется, то производство по делу подлежит прекращению. Правда, из этого правила есть исключение — ситуация, когда заявление об оспаривании данного нормативного акта уже подавалось в суд общей юрисдикции и не было рассмотрено им по существу со ссылкой на неподведомственность. По мнению Пленума ВАС РФ, данное разъяснение обеспечивает реализацию права на судебную защиту, гарантированного Конституцией России и Европейской конвенцией по правам человека.
Кроме того, при решении вопроса о подведомственности спора арбитражному суду большую роль играет и статус заявителя, так как закон может ставить подведомственность спора в зависимость от него.
В постановлении № 58 выделено три категории споров в зависимости от статуса субъекта, инициировавшего их.
Первая категория — дела об оспаривании нормативных актов, оспаривать которые в суд имеют право только определенные субъекты (п. 2.3 постановления № 58). В качестве примера приводится Федеральный закон от 24.07.2009 № 212-ФЗ «О страховых взносах в ПФР, ФСС РФ и ФФОМС», который предоставляет право оспаривания нормативных актов в соответствующей области организациям и индивидуальным предпринимателям (ч. 3 ст. 54 указанного закона).
Вторая категория — дела об оспаривании нормативных актов, которые вправе инициировать любое лицо, чьи права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности затрагиваются оспариваемым актом (пример — ч. 9 ст. 4 Федерального закона от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в РФ»). Сюда же относятся и дела о признании недействующими нормативных актов, принятых органами местного самоуправления. Требование единое: заявитель должен указать, какие его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности затрагиваются данным актом (п. 2.3, 2.4 постановления № 58).
Третья категория — дела, которые вправе инициировать любой субъект, в том числе и гражданин, не имеющий статуса индивидуального предпринимателя. Но на такую возможность обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействущим должно быть прямо указано в федеральном законе (п. 2.3 постановления № 58).
Суд может попросить заявителя уточнить ссылку на эталонный нормативный акт
Разъяснения, касающиеся иных вопросов (помимо подведомственности) в конечном тексте постановления остались без принципиальных изменений.
В заявлении о признании нормативного акта недействующим необходимо будет указать, какие конкретно права и законные интересы заявителя ущемляются или какие обязанности дополнительно налагаются на него оспариваемым актом. Также необходимо указать, на соответствие какому нормативному акту большей юридической силы суду следует проверить оспариваемый акт или его отдельные положения. При этом судья вправе предложить заявителю уточнить конкретные «эталонные» нормы акта, имеющего большую юридическую силу, которым оспариваемый акт противоречит (п. 3.1 постановления № 58). В проекте постановления на такую возможность не было указано.
Еще одно положение, появившееся только в окончательном тексте постановления, касается заявлений с требованиями о признании недействующим акта, в котором содержатся и нормативные, и ненормативные правовые нормы. В этом случае Пленум ВАС РФ разъяснил судам возможность выделения требования об оспаривании такого акта в части положений ненормативного характера в отдельное производство и рассмотрения его в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ. Но делать это следует лишь в случае, когда раздельное рассмотрение требований будет соответствовать целям эффективного правосудия.